La organización de la república, luego de boyacá, fue tarea de gigantes. Santander, al frente de un grupo de eminentes republicanos, y bajo la guía de la constitución de cúcuta, emprendió esa dificil tarea bajo condiciones nada favorables. Los ejércitos españoles ocupaban grandes zonas de nuestro territorio, manteniendo un estado de guerra que drenaba los pocos recursos con que contaba el ejecutivo.
Los planes de fomento agrícola e industrial, los programas de educación, las urgentes necesidades administrativas, en fin, tenían que dar paso a las peticiones de ejércitos y generales. La libertad de la patria era lo primero, es cierto. pero el gobierno sólo contaba, además de su buena voluntad, con deudas, luchas regionales y una guerra sin terminar que limitaban su capacidad de acción.
El empréstito de Zea poco había dejado a la república, a no ser problemas, una mala imagen del crédito nacional y una deuda sin cancelar. Santander ve, en 1823, la urgente necesidad de negociar un nuevo empréstito, el cual pretendía, no sólo solucionar los problemas dejados por el de Zea. sino, también, y no menos importante, aportar dineros a las arcas exhaustas de la naciente república.